日前，《江苏省火灾事故调查处理规定（试行）》（以下简称苏文）公开发布。因为是第一份在消防执法改革后由省政府公开发布有关火灾调查的文件，所以我格外重视。办案之余作了认真研读，重点关注内容有六处。

效力层级

苏文不是地方政府规章，而是行政规范性文件，不与上位法抵触是行政规范性文件合法性的基本要求。公安部《火灾事故调查规定》仍是现行有效的专门调整火灾事故调查处理工作的部门规章。苏文规定的调查组应当自事故发生之日起60日内形成火灾事故调查报告，与部门规章规定的消防机构应当自接到火灾报警之日起30日内作出火灾事故认定，差异明显。其他诸如调查主体、火灾复核、政府批复等，与部门规章规定之间

制定依据

尽管苏文多处照搬国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》内容，但列举出来的制定依据只有《消防法》《深化消防执法改革的意见》《消防安全责任制实施办法》，《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》都未明确为制定依据，因而使得第二章、第三章和第四章中部分内容的依据不够充分。其中，因缺乏上位法依据，第十五条的内容，似乎违背了国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）中严禁越权发文，不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务的要求。

适用范围

苏文适用于重大火灾事故、较大火灾事故和造成人员死亡或者产生社会影响的一般火灾事故的调查处理，但同时特别明确生产安全事故不适用本规定。按照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》，生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的各类事故，包括火灾事故。生产经营单位是指一切合法或者非法从事生产经营活动的企业、事业单位和个体经济组织以及其他组织，生产经营单位发生火灾，是生产安全事故还是火灾事故，在实践中时常界限不清。有的粉丝在留言中提出要对生产安全事故和火灾事故区分界限加以明确的观点。

牵头调查部门

苏文两次提到的“调查组牵头调查部门”会是谁？我通读全文却没有找到答案。但能够肯定的是，消防救援机构只是“机构”不是“部门”，牵头调查部门会另有其人。（提示：部门是指政府的组成部门，机构是指部门的内设机构、派出机构或者临时机构）

公布

事故调查报告向社会公布，能够起到回应社会普遍关切，保护公众知情权，汲取事故教训，提高安全防范意识的作用。生产安全事故的调查，按照《安全生产法》的规定，事故调查报告应当依法及时向社会公布。但是，对于火灾事故的调查，苏文只是规定将相关文件、证据、资料等归档保存，没有向社会公布火灾事故调查报告的规定。

复核复议和行政诉讼

目前，当事人若对火灾事故认定有异议，按照公安部《火灾事故调查规定》规定，可以向上一级消防机构申请复核。若对生产安全事故调查报告及批复有异议的，司法实践中，既可以申请复议也可以提起行政诉讼。但是，若当事人对于火灾事故调查报告及批复有异议，是否可以申请复核，或者申请复议和提起行政诉讼，苏文未予明确。

三年来，我一直关注强化火灾事故倒查追责改革，这是两办《深化消防执法改革的意见》明确提出的主要任务之一。火灾事故倒查追责改革涉及多部门，就此项任务，在国家层面没有出台相关的行政法规、部门规章或者行政规范性文件。虽然江苏省和其他省少数地市的政府相继发布了有关火灾事故调查处理的文件，包含了火灾事故倒查追责的内容，但是由于缺乏上位法依据，部门之间形成统一共识的难度相当大，尽管办文部门及机构努力协调和尝试创新，但最终面世的文件难免留有遗憾。

火灾事故调查涉及人民群众切身利益，事关社会和谐稳定大局，既有火灾事故调查体制机制保守、落后、封闭，缺少对群众知情权、参与权和救济权的保护，缺乏社会监督，一直以来都是消防执法中改革呼声最强烈的，我也多次呼吁对火灾事故调查工作进行改革。

我认为，靠各级地方零打碎敲的努力，火灾事故调查改革一时难以取得实质进展。