曹刚律师

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原《中华人民共和国消防法》和《辽宁省消防条例》起草人之一,公安部《建筑工程消防监督管理规定》《消防监督管理规定》《火灾事故调查规定》起草人之一。代理震惊全国的浙江杭州622保姆纵火案,吉林长春李氏婚纱梦想城724重大火灾,河北固安京东仓库1218火灾,内蒙鄂尔多斯购物中心613火灾,湖南新田1017特大森林火灾,哈尔滨北龙温泉酒店825重大火灾等案件。原任辽宁省消防局法制处处长,参加沈阳商业城特大火灾事故调查,主持沈阳万达广场828特大火灾责任调查工作。现为北京市炜衡(沈阳)律师事务所高级合伙人。律师执业证号121...

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廓清建设工程消防审批与监督检查的权力边界
发布时间:2020-06-20 作者:1592582400 浏览:1783

住房和城乡建设部门承接建设工程消防设计审查验收职责已经一年有余,度过了最初的适应期,住房和城乡建设部发布《建设工程消防设计审查验收暂行规定》,即将于今年6月1日起施行,权责法定,对进一步深化“放管服”改革、优化营商环境将发挥更为积极的作用。

权力边界的模糊与冲突

修订后的《消防法》,改变了消防工作主要由应急管理部门及其消防救援机构监督管理,建立了与住房和城乡建设部门分工负责共同实施的新格局。建设工程消防设计审查验收是赋权性权力,消防监督是检查性权力。对应着行政许可权和监督检查权,属性上有着本质区别,本可以划分出清晰的权力边界。

一个负责事前审批,对按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程,行使消防设计审查、消防验收,以及其他建设工程的消防验收备案的权力;另一个负责事后监管,行使对单位遵守消防法律法规的情况依法进行监督检查的权力,其中建筑物的防火性能是检查主要内容之一。制度设计本意是各司其职,分工负责,提高效能,但是毕竟两种公权力共同指向同一客体——建筑防火,权力调整转换之际,难免出现权力边界模糊甚至冲突的问题。主要表现在:

一是变相重复行政许可。在自由贸易试验区,已经住房和城乡建设部门消防验收合格或者予以备案的建筑,当事人开办公众聚集场所的,消防救援机构仍要核查建筑总平面布局、平面布置、防火分区及防火分隔、安全疏散、内外部装修、消防水源、消防设施、器材及标志、电气线路等消防安全技术条件。经现场核查判定不合格的,可以责令限期改正、临时查封,直至撤销许可,并责令停止使用、营业。

二是火灾隐患判定与消防验收的冲突。消防救援机构判定重大火灾隐患,主要考虑总平面布置、防火分隔、安全疏散设施及灭火救援条件、消防给水及灭火设施、防烟排烟设施、消防供电、火灾自动报警系统、消防安全管理和其他判定要素。判定依据虽然同为消防技术标准,但适用方式存在明显区别。消防救援机构按照新修改《重大火灾隐患判定方法》,判定重大火灾隐患实行新标准溯及既往。而住房和城乡建设部门按照《建设工程消防设计审查验收暂行规定》,进行消防验收实行新标准不溯及既往。这种明显区别,可能出现消防救援机构通过判定重大火灾隐患,间接地否定住房和城乡建设部门消防验收合格结论的冲突。日常消防监督检查也存在类似问题,曹刚律师曾目睹某消防救援大队抽查企业,即便出具了装修消防验收合格文件,仍然要求必须提供地毯阻燃性能达到B级的证明材料。

三是消防技术服务机构监管职能重叠。按照住房和城乡建设部《建设工程消防设计审查验收暂行规定》,应急管理部《消防技术服务机构从业条件》以及公安部《社会消防技术服务管理规定》,消防救援机构、住房和城乡建设部门对消防技术服务机构都有监管职责和处罚权力。

四是施工现场消防监督成为盲区。有的地方消防救援机构提出,施工现场消防监督原由消防建审科承担,职责划转后应由住房和城乡建设部门负责;而住房和城乡建设部门则称,《消防法》只规定了实施建设工程消防设计审查,承担施工现场消防监督职责没有法律依据。

五是事故倒查追责的尴尬。根据中央深化消防执法改革意见,强化火灾事故倒查追责。对亡人和造成重大社会影响的火灾逐起组织调查,倒查工程建设等各方主体责任。同时严格追究属地管理和部门监管责任。随后,应急管理部消防救援局提出开展火灾延伸调查的指导意见。火灾延伸调查由消防救援机构组织实施,调查内容包括工程消防设计、图纸审查、施工、验收和监理等环节的工程建设责任以及政府部门监管责任。对行业、部门和属地政府存在消防安全监督管理职责不落实的,消防救援机构通过报告所属政府或者其上级政府依法调查处理的方式,强化问责效果。按照《建筑法》和《建设工程质量管理条例》,住房和城乡建设部门虽然有调查处理建设工程质量事故职权,但是如何开展与建设工程质量有关的火灾事故倒查追责,仍然没有定论。反而与建设、设计、施工、监理单位和技术服务机构一道,成为火灾延伸调查对象。

原因分析

出现上述问题的主要原因是配套法规不完善。职责划转之前,消防机构从建设工程的事前审批到事后使用,实行全过程监督管理,对建设工程投入使用的监督内容与事前审批内容基本相同。形成了审批和监督都依据国家工程建设消防技术标准的执法模式。机构改革方案和《消防法》调整了建设工程消防行政许可职责,但是监督检查被许可人从事行政许可事项活动的权力,没有交给许可机关即住房和城乡建设部门,仍由消防救援机构实施监督检查,配套法规规章没有及时相应调整修改。住房和城乡建设部门消防设计审查验收备案的程序沿用公安部行业标准,也没有制定新配套程序细则。

廓清边界

权力界限模糊冲突,不但导致群众无所适从,社会资源浪费,执法效能降低,损害政府公信力,而且增加公务人员履职风险。现阶段,应当遵照党的十九届四中全会提出的完善权力配置和运行制约机制的总体要求。坚持权责法定,健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度,明晰权力边界,规范工作流程,强化权力制约。具体建议是:

一是树立依法治国理念,科学施政。确保国家工程建设消防技术标准的相对稳定性,摒弃动辄就溯及既往,朝令夕改的做法,维护公权力诚信形象,减少资源浪费。

二是抓紧清理相关规章文件。应急管理部门修改《消防监督检查规定》以及《重大火灾隐患判定标准》等配套规章标准,兼顾住房和城乡建设部门的意见,对可能出现职权交叉重叠甚至冲突的内容,予以协调解决。对已经消防验收合格或者予以备案的项目,消防救援机构应当将消防监督抽查以及公众聚集场所核查重点,放在确保建筑物及其消防设施保持完好有效状态上,杜绝这边审批合格,那边关停整改的现象。

三是跨部门开展火灾事故倒查追责。参照现行生产安全事故调查处理机制,对于亡人和造成重大社会影响的火灾事故,组成事故调查组进行倒查追责。应急管理部门和住房城乡建设部门共同参与,符合深化消防执法改革意见。

四是建立执法联动机制。住房和城乡建设部门共享建筑平面图、消防设施平面布置图、消防设施系统图等资料,消防救援机构在工作中发现的违反《行政许可法》《建筑法》的行为,亦要及时移交住房和城乡建设部门查处。火灾调查时发现可能涉及工程建设责任的,及时通知住房和城乡建设部门参加调查。

五是施工工地消防安全纳入安全生产监管。根据《建筑法》,施工现场安全由建筑施工企业负责。建设行政部门负责建筑安全生产的管理,并依法接受劳动行政部门对建筑安全生产的指导和监督。施工工地消防安全应当明确由住房和城乡建设部门监管。

六是消防技术服务机构及从业人员归由住房和城乡建设部门监管。理由主要是技术服务机构从事活动与建筑消防设施密切相关,主要受建设法律法规调整。

终极方案

提出上述建议,初衷是稳妥推进消防改革,避免大动干戈伤筋动骨。曹刚律师认为,权力界限模糊冲突的终极解决方案,是将消防监督职能一并划转给住房和城乡建设部门。按照《建筑法》,住房和城乡建设部门对建筑活动实施统一监督管理。消防救援机构作为国家综合性消防救援队伍,应急救援主力军和国家队适应从“单一灾种”向“全灾”转变,灭火救援和其他应急救援工作是主业,除火灾原因调查之外,消防监督执法主要内容是建筑及其消防设施。建设工程消防设计审查验收职责划转,待运行一段时间条件成熟的,将行政许可权和从事许可活动监督检查权统一归口到住房和城乡建设部门,具有可行性。

曹刚律师是《中华人民共和国消防法》和《辽宁省消防条例》起草人之一。辽宁省自然科学技术成果奖获得者。北京市炜衡火灾爆炸与应急管理法律专委会主任。北京市炜衡(沈阳)律师事务所高级合伙人。《建筑》杂志2019年第08期,刊登了曹刚律师撰写《主动应对平稳过渡——深度解读消防设计审查验收职责划转》。

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